民航局推动体系建设 通用航空器不再“上天难”？

　　来源：南方都市报

　　时隔一年半，民航局针对低空空域再发文。

　　近日，民航局印发《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，要求到2022年，初步建成由全国低空飞行服务国家信息管理系统、区域低空飞行服务区域信息处理系统和飞行服务站组成的低空飞行服务保障体系。

　　多位航空领域专家告诉南都记者，这一文件的发布有助于推动低空空域的管理改革。

　　助推我国低空空域管理改革

　　10月12日，民航局对外印发《低空飞行服务保障体系建设总体方案》（下简称《方案》）。南都记者注意到，这是民航局时隔1年半后，再次就低空空域专门发文。

　　《方案》指出，自国务院中央军委《关于深化我国低空空域管理改革的意见》印发以来，低空空域管理改革试点扎实推进，低空飞行服务保障能力建设逐步开展，一定程度上满足了通用航空的发展需要。但总体而言，低空飞行服务保障体系建设相对滞后，服务保障能力严重不足，无法满足低空空域有效开发利用的需要，难以为通航发展提供有效支撑，亟需加快体系建设和能力建设。

　　针对这一问题，《方案》给出了具体的解决措施，并要求到2022年，初步建成由全国低空飞行服务国家信息管理系统、区域低空飞行服务区域信息处理系统和飞行服务站组成的低空飞行服务保障体系，为低空飞行活动提供有效的飞行计划、航空情报、航空气象、飞行情报、告警和协助救援等服务。

　　到2030年，低空飞行服务保障体系要全面覆盖低空报告、监视空域和通用机场，各项功能完备、服务产品齐全。根据通用航空用户需求，飞行服务保障体系各组成单位和其他飞行服务相关机构，依据基础服务和产品，发展多样化、个性化服务。

　　中国航空运输协会通航分会副总干事、国家空管委办公室原副局长孙卫国在接受南都记者采访时表示，《方案》是民航局加快放管服改革的重要举措，体现了民航局推动通航发展的务实行动，将对通航发展起到积极的促进作用。民航的方案也有助于加快低空空域的管理改革，促进低空空域管理军民融合深度发展。

　　中国民航科学技术研究院政策法规研究所副研究员李亚凝告诉南都记者，他认为《方案》是一个重要的风向标。在民航可以作为的方面落实国务院改革精神，对通航放松管制，一定程度上也会形成对于低空空域改革的推力。

　　将极大简化通航飞行部分申请审批程序

　　根据2010年国务院中央军委发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，我国将低空空域划分为管制、报告和监视三类。

　　上述民航局空管办相关负责人介绍，在低空报告和监视空域的通用航空飞行活动实行备案管理，并接受飞行服务；在低空管制空域中的通用航空飞行活动按照现行体制实行飞行计划审批，接受管制服务。

　　在《方案》中，上述负责人指出，主要规范了低空报告和监视空域内飞行活动服务保障的提供，明确了与现有管制服务的差异。这也意味着，未来在低空报告和监视空域的通用航空飞行活动，可以通过飞行服务站更加方便快捷的报备计划，获取情报气象等信息，极大简化通航飞行部分申请审批程序，缩短飞行前准备时间。

　　此外，为了避免职责交叉和越权，《方案》在低空空域管理改革的主体框架和职责分工下，在体系设计上以服务和信息管理为主体内容，同时做好与低空空域管理相关内容的衔接。

　　尽管肯定了《方案》出台的意义，李亚凝强调，最终效果如何还有待未来依据此政策设立或修改的规章以及规范性文件。本次发布的《方案》可以看作是未来规章制定和修改，以及工作开展的前导。

　　观察

　　业内人士：利好通用航空

　　对于行业来说，李亚凝告诉南都记者，近期在保证安全的基础上，民航局大力对通用航空放松管制，低空飞行服务是重要一环。因此《方案》的出台对无人机、对通用航空来说都是利好。

　　作为其中重要的受益方，我国通用航空尽管步入快速发展轨道，但受制于空域结构复杂和飞行计划审批不便等影响，通用航空潜在需求长期得不到释放，“飞不起来、飞不顺畅”成为我国通用航空发展的关键瓶颈。

　　民航局空管办相关负责人解读道，根据国际经验，低空飞行服务保障体系建设是解决通用航空飞行申报和运行监控的重要技术手段，也是通用航空飞行获取信息的重要途径，被业内人士视为促进我国通用航空发展的良药。

　　而根据《方案》，最早到2019年，国家信息管理系统、区域信息处理系统就能够试运行，2020年全面投入运行。《方案》还提出，地区管理局要加强与地方政府协调联系，共同研究提出飞行服务站布局规划和实施计划，鼓励有需求、有条件的地区先行先试。

　　如果到2022年，我国低空空域改革进展未达预期，《方案》中提到的保障体系还能起到计划的作用吗？

　　孙卫国指出，《方案》属于空管基础设施建设，不管届时改革进展如何，对包括无人机在内的通用航空飞行都将发挥重要的服务保障作用。在现行空管体制下，通航飞行也是迫切需要这样的服务保障系统。

　　他解释道，目前民航的空管系统主要是保障运输航空飞行，对通用航空的飞行保障还是空白，通过建立低空空域飞行服务保障系统，可以为通航飞行提供所需的飞行计划申报、航空气象、情报、导航、监视等服务，极大地方便通航飞行活动。

　　孙卫国还透露，目前，国家空管委正在四川省进行低空空域协同管理改革试点工作，此方案的发布将对试点工作起到积极的引领和推动作用。

　　背景

　　我国低空空域改革已历经8年

　　值得注意的是，多位专家肯定了该《方案》有助于推动我国低空空域管理改革，但我国低空空域何时能开放仍未有定论。

　　据了解，我国低空空域改革一直在推进中，但是完成时间一再延迟。2010年，国务院中央军委就发文释放低空空域开放信号。2011年，时任民航局局长的李家祥指出全国低空空域的全面开放要争取到2015年实现。8年过去，我国通用航空器“上天难”的问题仍未解决。

　　国务院中央军委2010年发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》（下称《意见》）被业界普遍认为是低空空域开放信号的释放。

　　《意见》指出，我国低空空域管理还存在空域划分不够合理、管理体制不够科学、运行机制不够顺畅、法规制度不够健全等问题。要按照管制空域、监视空域和报告空域分类划设低空空域，区分不同模式实行分类管理试点。

　　上述《意见》还提出，要通过5至10年的全面建设和深化改革，在低空空域管理领域建立起科学的理论体系、法规标准体系、运行管理体系和服务保障体系，逐步形成一整套既有中国特色又符合低空空域管理规律的组织模式、制度安排和运作方式、充分开发和有效利用低空空域资源。

　　2011年，时任民航局局长的李家祥在接受媒体采访时表示争取到2015年实现全国低空空域的全面开放。但截至2015年底，据《西安晚报》报道，国家空管委办公室副主任蔡军表示我国约33%的低空空域由过去的全域管制调整为管制、监视、报告三类不同属性的管理。

　　也就是说，5年过去，33%的低空空域打破过去的全域管制状态，但是李家祥提出的目标并未能得到完全实现。

　　近年来，中央多次发文强调要推进低空空域改革。南都记者根据公开报道统计发现，仅2016年5月至7月，就有包括《关于促进通用航空业发展的指导意见》、《关于进一步深化民航改革工作的意见》、《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》在内的至少3份中央文件对低空空域管理改革提出要求。

　　尽管多方呼吁开放低空空域，国务院中央军委空中交通管制委员会主任助理王遵生去年底在公开发言中也强调，科学、充分、合理地开发和使用低空空域、深化我国低空安全管理是一项复杂的系统工程，逐步形成政府监管、行业指导、市场化运作、全国一体化的低空空域运行管理和服务保障体系具有很强的紧迫性。

　　采写：南都记者 卜羽勤 发自北京