PPP再获政策力挺文旅破冰探索规范发展

　　文/杜丽娟

　　在经历清理整治之后，PPP（公私合作）模式一度“遇冷”，但是近日一系列信号显示，规范的PPP模式仍被各地青睐，并受到中央支持。

　　4月25日，文化旅游部和财政部联合发布《关于在旅游领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（以下简称《意见》），明确在旅游景区、全域旅游、乡村旅游等领域推广PPP模式。

　　在此之前，4月14日，新华社发布的《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》提出，创新投融资方式，规范运用PPP模式，引导社会资本参与基础设施和民生事业。

　　一个是炙手可热的改革风向标区域，一个是继财政部发布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（以下简称“92号文”）后，市场上首份鼓励引导PPP模式运用的文件，两个信号的出现打消了此前热议的“国家部委要大幅收紧PPP项目”的疑虑。

　　中国投资咨询有限责任公司内蒙古办事处负责人荆博在接受《中国经营报》采访时表示，旅游领域能产生较可观的第三方付费，同时也能减轻前期大量纯政府付费PPP项目带来的财政压力，这不仅符合PPP精髓，也将目的性不纯、仅靠赚工程利润的社会资本挡在了门外。

　　经营性收入打包

　　自PPP模式大力推广以来，由于其公共产品的属性，PPP项目中能否有较强经营性的项目一直备受争议。对于旅游PPP项目来说，其商业属性使各方都关注项目中能否包含酒店、商业街等经营性设施。

　　此次下发的《意见》指出，在“把公共服务供给作为界定PPP模式的核心”的前提下，鼓励项目实施机构将“政府承担的旅游公共服务事项与经营性资源进行统筹规划”。

　　“这也意味着，未来将项目相邻相近相关的酒店、景区、商铺、停车场、物业、广告、加油加气站等经营性资源打包进合作范围已无实质上的障碍。”中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询总监朱磊表示。业内预计，将经营性收入打包进PPP合作范围将成为吸引社会资本的一个重要因素。

　　公开数据显示，2016年全国旅游业对GDP的综合贡献达到了8.19万亿元，占GDP总量的11.01%；旅游直接和间接就业7962万人，占全国就业总人口的10.26%，过去两年这一数据也呈现上升趋势，当前旅游业已经成为国民经济战略性支柱产业。

　　荆博认为，旅游PPP模式中政府与社会资本之间的合作，一方面减轻了政府的筹资压力，另一方面有效的利用了社会资本方更为高效的管理运营经验来进行景区的建设和管理，实现了双方共担风险共享利益。

　　这一观点得到了其他PPP业内人士的认同。

　　北京大岳咨询有限公司总经理金永祥认为，92号文后政府更多关注企业降杠杆和防风险，对PPP来说，似乎进入了短暂的冬天。“但上述指导意见发布后，重新明确了PPP的定位，这种定位不仅代表文旅行业，而且是代表了中央政府对PPP的态度，PPP也将迎来新的春天”。

　　记者了解到，此前财政部曾在环保领域和铁路建设领域试点PPP模式，取得了不错的效果，此次在文旅领域推广PPP，财政部也作为参与方之一，相比其他部委，财政部在PPP领域承担的职责越来越多。

　　多位PPP咨询人士判断，未来财政部与行业主管部门联合发文进行规范的行为将越来越多。4月27日，一位财税系统人士表示，对于PPP管理，财政部门主要还是从地方债务管理、基础设施建设支出责任的角度出发，重点在于防范宏观债务风险。

　　探索规范发展

　　根据PPP大数据平台明树数据获得的数据显示，截至2018年4月25日，全国PPP综合信息平台中入库的旅游项目806个，占入库项目总数的5.8%，总投资额9957.98亿元，占入库项目总投资额的5.46%。

　　来自财政部数据显示，截止到目前，纳入国家前四批PPP示范项目共计有文化旅游类PPP项目42个，投资额约576亿元。

　　显然，从项目占比到资金占比，文化旅游类项目的占比并不突出。但从文化旅游类项目能够优先得到“盖章支持”，却可以窥见政策在继续鼓励PPP模式发展的同时，方向和手段也在出现局部的调整。

　　根据《意见》要求，支持符合本要求的全存量项目转化为旅游PPP项目。在目前规范PPP项目运作的大背景下，优先支持符合本意见要求的全国优选旅游项目、旅游扶贫贷款项目等存量项目转化为旅游PPP项目。目前文化旅游类项目实施时通常包括乡村旅游、田园综合体、片区开发、新农村建设等内容，往往应市场参与主体的要求会掺杂旅游度假地产（小镇）、商业酒店、经营性商业旅游项目等内容。

　　中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部咨询经理韩潮分析，盘活存量旅游项目能对社会资本方投资形成较强的吸引力。

　　强调规范也是此次《意见》中的一大亮点。《意见》称，各地财政部门要认真组织开展项目物有所值评价和财政承受能力论证，加强本辖区内PPP项目财政支出责任统计和超限预警，严格政府债务管理，对政府参股及付费项目，加强建设、运营成本控制，严禁政府或政府指定机构回购社会资本投资本金或兜底本金；政府不得向社会资本承诺固定或最低收益回报；政府部门不得为项目债务提供任何形式担保；严禁存在其他违法违规举债担保行为。

　　在此之前，2017年，财政部等六部委发布《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》，明确提出规范政府与社会资本方的合作行为；随后《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》发布；11月，财政部公布《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》，提出进一步规范政府和社会资本合作PPP项目运作，防止PPP异化为新的融资平台。

　　在这些政策的部署下，去年11月，财政部对总投资超17万亿元的万余个PPP入库存量项目进行集中清理，清退不合规项目，目前各地已经清退了不合规的PPP项目。

　　根据财政部PPP中心数据，截至今年2月底，财政部全国PPP综合信息平台中已经进入操作阶段的PPP项目7378个，入库项目金额约11.3万亿元。

　　在规范落地的前提下，一些创新性的经营方式将开始进入探索。

　　例如，《意见》提出的“推荐函”制度，即由文化和旅游部两部委共同论证遴选优质项目向社会推荐，选择推荐符合要求的优质旅游类PPP项目，积极鼓励民营资本参与PPP项目建设，不得设置限制条款或任意提高门槛。

　　《意见》强调优先选择有经营性现金流、适宜市场化运作的项目。这其中，鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。鼓励保险资金按照市场化原则，创新运用多种方式参与项目，创新开发适合旅游PPP项目的保险产品。不仅是响应《国务院办公厅关于促进全域旅游发展的指导意见》（国办发〔2018〕15号）的要求，这也意味着，两会之后国家部委正积极拓宽多元化金融服务渠道。

　　荆博认为，此举打破了以往PPP项目执行中仅靠银行债务融资的“瘸腿”方式，充分发挥中国政企合作支持基金和中国旅游产业基金的股权投资引导作用，鼓励能够产生可预期现金流的旅游PPP项目通过发行债券和资产证券化等市场化方式进行融资。

　　这些举措在某种程度上强化要依托项目本身的“造血”功能，实现项目的正常运营。相比之前一些地方政府将PPP模式简化作为政府的一种投融资手段，出现政府变相兜底，重建设轻运营、绩效考核不完善等问题，此次《意见》也是未雨绸缪地降低了政府的隐形债务风险。

　　财政部数据显示，截至2017年12月末，全国地方政府债务余额164706亿元，控制在全国人大批准的限额之内，占到限额的87.5%。其中，一般债务103322亿元，专项债务61384亿元，分别为限额的89.5%、84.5%。

　　“PPP是完善公共服务供给机制的重要方向，是国家治理体系和管理能力现代化的重要内容，重新明确了PPP的定位，PPP或将迎来新的春天。”大岳咨询总经理金永祥在接受媒体采访时表示。