媒体调查：警惕“一票否决”变异为“一言堂”

　　来源：瞭望

　　山东省委办公厅、省政府办公厅日前印发《关于关心关爱基层干部减轻基层工作负担的十条意见》，要求规范乡镇（街道）工作责任，严格控制“一票否决”事项，为基层“减压”。

　　山东省政府新闻办在2017年12月12日召开新闻发布会解读这一文件时表示，调研发现，乡镇（街道）一级，以有限的权力承担了无限的责任，压力很大，许多工作疲于应付，苦不堪言。“一些条件好的乡镇几乎天天有接待任务，还有的乡镇一票否决事项有三四十项之多”。

　　近年来，有的地方和部门为体现对某项工作的重视，在干部考核体系中广泛引用一票否决。

　　“一票否决通过与政绩挂钩，变压力为动力，倒逼地方和部门工作上台阶。”华南师范大学马克思主义学院谈方教授对《瞭望》新闻周刊记者说，“一票否决的积极意义在于，能围绕中心、保证重点，突出特定时期的中心工作，并以制度刚性提高政令的分量和威力，有效地保证政令畅通。”

　　“一票否决同样存在着两面性，其负面效应需要规避。”在谈方看来，有些地方的一票否决事项缺乏科学论证，“如果随意推出，不仅让基层苦不堪言，也难以达到应有效果。”

　　“一票否决最能牵动被考核者的神经，但要防止使用不当或过多，否则会消解其应有的效力。”北京大学政府管理学院李成言教授接受《瞭望》新闻周刊记者采访时说，一票否决应当遵循法治原则，逐步减少并予以规范。

　　确保政令畅通

　　“一票否决”，是指政府部门干部考核里，在规定的多项任务中，有任意一项或特定某项没有完成，则评估为整体不合格。

　　1982年，湖南常德将计划生育作为衡量政绩的重要指标，不达标不能评先评优，其后又追加不达标不晋级、不提拔，连续两年不合格就地免职等规定。随后，这一评估模式在各地推开，并向各个领域拓展。

　　1991年出台的《中共中央国务院关于加强社会治安综合治理的决定》提出，要把社会治安责任制同经济责任制、领导任期责任制结合起来，将社会治安综合治理目标管理同责任人的政治荣誉、政绩考核、职级提升和经济利益挂钩，同评选文明单位、企业晋级挂钩，实行社会治安综合治理一票否决权制。

　　由此，从中央到地方各个层面，一票否决逐渐成为政府管理和干部考核中广泛采用的方式。

　　“一票否决的指标设置，一般会突出特定时期的中心工作，但同时也意味着，一旦被否决，其他工作成效也随之‘归零’。”在李成言看来，“一票否决可凸显某项工作的重要性，聚集大量的人力、物力和财力，采取一切有效的办法，以确保一票否决工作项目的完成，并达到预期效果。”

　　北京师范大学政府管理学院沈友军副教授对《瞭望》新闻周刊记者说，“一票否决时刻警醒各地各部门必须消除麻痹大意，保持责任意识，以求工作每个环节有效地预防各类问题和事故的发生。”

　　从近年来看，中央对地方政府绩效中一票否决的运用，主要集中在计划生育、信访、社会治安和发展经济三项指标中，其主要目的在于在有限的精力、物力等条件能及的范围内突出重点，解决问题。

　　由中央层面实施的一票否决项目，多年来主要是针对影响国计民生的突出问题，事关改革、发展、稳定的大局，而且数量不多、出台谨慎、政策持续，体现了“实事求是、积极稳妥、全面衡量、公开进行”的原则。

　　警惕过多滥用

　　从实践来看，作为一种刚性措施，一票否决对于突出特定时期的中心工作、纠正某些顽疾，发挥了重要而积极的作用。

　　但是，近年来，在某些地方、某些领域，一票否决出现了过多滥用的情况。有的地方和部门过度依赖一票否决，否决内容越来越广，否决项目和指标层层加码，例如，将教育科研、环境卫生、物价涨幅、城镇建设、税费征收、招商引资、厕所改造、家畜养殖、报刊征订等，都纳入一票否决范畴，几乎涵盖社会生活各个方面。

　　据媒体披露，有的乡镇与上级有关部门签订的具有一票否决性质的责任状多达20多份，有些地方甚至达到60多份。甚至连重点工程的进度慢了都可能被一票否决。

　　因一票否决直接关系着干部的职务晋升、评先选优、年度奖金等，因此，其在确保专项任务的实现上具有立竿见影的效果，在考核管理上简便易行，在对干部的惩戒追责上具有现实的执行力。

　　但是，也需要防止一票否决过多过滥。沈友军说，尤其需要防止一票否决滥用背后隐藏的“权力扩张”，“有些工作本来都有相应的规章约束，但却喜欢往一票否决上生拉硬拽，以显现本部门工作的极端重要性。”

　　《瞭望》新闻周刊记者调研发现，一票否决作为一种工作方法，其积极意义不言而喻。但如果把其当作“筐”，什么都往里面装，这种做法看似省事省力，却往往会事与愿违。

　　其一，要防止出现地方穷于应付的情况。有的地方在实在应付不过来时，就有可能弄虚作假，甚至诱发极端执法。云南省一位不愿意透露姓名的镇党委书记告诉《瞭望》新闻周刊记者，“目前一票否决事项过多，对于镇里来说都必须落实到位。每个一票否决绩效考核指标，都要进行多次检查与督促，为了应付一票否决所规定的行政管理指标，基层单位要进行大量相应的资料整理、接待等，疲于应付。”

　　受访基层干部向《瞭望》新闻周刊记者反映，有些地方和部门一票否决过多过滥，为了不被否决，即使某项工作有问题或落后，也千方百计隐瞒事实真相或隐报、虚报数字，导致弄虚作假之风抬头。比如为避免“农村义务教育”被一票否决，就临时把几个村的孩子凑在一起糊弄检查组；有的地方为实现“三年大变样”，不惜动用各种手段突击拆迁，等等。

　　其二，防止基层干部因高度重视一票否决事项，搞成面子工程，却淡化、弱化了经济发展、民生保障等工作。“矛盾有主次之分，事情有轻重之别。”沈友军说，“如果把各项工作都看得极端重要，不仅各项工作干不好，而且重要工作也显现不出来，还容易陷入无序。”

　　“一票否决过多过滥容易造成工作重心和行政资源过度集中于一票否决事项，影响各项工作统筹协调开展。”沈友军说，“只要任何一项一票否决事项没有完成，所有的努力都付之东流，这也会挫伤干部的工作积极性。”

　　其三，会伤害一票否决的刚性，分量、效用就可能逐渐淡化。“当一票否决过多过滥，对干部的威慑作用以及实际产生的效果，也大打折扣。如果抓工作不分主次，什么工作都一票否决，也就等于票票否决。”李成言举例说，“比如环保任务一票否决在有的地方就未落到实处，只有发生了重大污染事件，才被追责。”

　　其四，要防止出现人治思维，扰乱依法行政的现象。“依法行政，要求处罚手段的设立和实施必须有法律依据，应遵循法治原则。但现在有的一票否决从设立到实施都缺乏法律依据。”李成言说，“要警惕一票否决在个别地区变异为领导的‘一言堂’。”

　　摆脱依赖症

　　多位受访专家认为，一票否决在干部考核上有其积极作用，但也不能过多过滥。这种考核应更集中在事关全局和长远、具有特殊重要性的工作上，各地各部门有必要严格控制，逐步摆脱一票否决依赖症。

　　“应结合实际对一票否决事项进行清理。”沈友军建议，“除中央和法律法规明确要求的外，不应再增设一票否决事项。对自行确定的一票否决事项，宜进行规范清理，该取消的取消，该合并的合并。”

　　“哪些工作项目可列为一票否决事项，哪些不能列入，应作出明确规定，而且工作项目应尽量精简，以减轻基层干部的负担。”沈友军说，“一票否决的适用影响到机构、干部和责任人员的权益，其适用需要符合严格的条件，必须慎重。”

　　同时，沈友军认为，随着经济社会进步，有的一票否决项目出台的形势和背景已发生了变化，理当退出。

　　“各地还宜在清理一票否决事项、明确适用范围基础上，限定各级、各部门在不同事项上的责任主体，做到不越权行事、不违法行事，不自行制定‘土’政策、‘土’规定。”李成言建议，“对列入一票否决的项目进行科学、全面、客观的考核评价，切实做到既看统计数据，又看群众评价；既看增长速度，又看发展质量；既看当前成果，又看主观努力和客观条件。”

　　“在启动实施一票否决时，也可结合当地具体实际，成立代表广泛的仲裁委员会，对被否决对象、具体责任等进行仲裁，力求做到公平公正、科学合理。”李成言说。

　　“要教育各级领导干部不能简单地用一票否决来推动工作落实。”谈方说，“凡事应尊重实际，衡量一项工作好就是好，差就是差，不宜眉毛胡子一把抓。上级部门的职责既是管理也是服务，不能因一味强调一票否决而淡化服务意识、忽视依据相关法律法规，要一点一滴打基础、一招一式抓落实。”

　　从长远来看，干部考核应摆脱对一票否决的依赖，按照科学发展和依法行政的要求，建立健全考核评价体系，制定科学合理的考核指标，通过管理的科学化，不断提高干部的工作成效。

　　（原标题为《 警惕部分地方滥用“一票否决”，易诱发极端执法，变异为“一言堂”》）